Retssikkerheden kan alene sikres, hvis der udøves uafhængig kontrol og overvågning med de myndigheder, som overvåger borgerne. Det fortalte Birgitte Kofod Olsen på et seminar om privatlivets fred til Retspolitisk Forenings generalforsamling sidste år. Her skriver hun om skredet i beskyttelsen af privatlivet. Hun redegør for den intensiverede registrering, anvendelse og udveksling af oplysninger om borgerne.

Et grundelement i det dansk velfærdssystem er, at myndighederne skal have adgang til oplysninger om borgerne. Serviceydelser på sundhedsområdet, det sociale område, skole- og uddannelsesområdet m.fl. er betinget af, at myndighederne har tilstrækkelige oplysningerne om borgerne, således at de kan undersøge om lovgivningens kriterier for udbetaling af ydelser eller tildeling af services er opfyldt. På samme måde er adgangen til oplysninger om borgernes forhold nødvendige for at påse at de forpligtelser, som den enkelte borger er pålagt efter lovgivningen, er opfyldt. Det gælder fx på skatteområdet.

Registrering af oplysninger om borgere er i Danmark bliver derfor typisk anset som en rutinesag, registreringen og behandlingen af oplysningerne sker i overensstemmelse med persondataloven og forvaltningsloven og bliver almindeligvis anset som uproblematisk, både fra myndighedernes side og borgernes.

Mere intensiv registrering
I de senere år er der sket en intensivering af registreringen, anvendelsen og udvekslingen af oplysninger om borgerne. Det sker på specifikke områder som teletrafik,  biltrafik, sundhed og medicin, udlændingeområdet, som led i efterforskning, hvor der – når områderne betragtes enkeltvis – ofte er gode og rimelige grunde til at indsamle og bruge oplysninger. Med kommunalreformen ændres billedet imidlertid markant, bl.a. fordi de nu enkeltstående data”siloer” nedbrydes og åbner for, at oplysninger kan bruges på tværs at de barrierer, som eller har sikret borgeren mod videregivelser af oplysninger.

I forbindelse med terrorpakken skete der ikke blot en intensivering af registreringen, men også nye muligheder for udveksling af oplysninger mellem PET og andre offentlige myndigheder, og mellem FE og PET. Derudover inddrages – direkte eller indirekte – private aktører i udvidet omfang i indsamlingen af oplysninger og som den aktør, der stiller oplysningerne til rådighed for offentlige myndigheder. Det er tilfældet med hensyn til teletrafikoplysninger, passageroplysninger og oplysninger fra rejseselskabers on-line booking systemer.

Resultatet er, at den danske borger kan gøres transparent i den forstand, at det er muligt at skabe en fuldstændig og detaljeret profil af vedkommendes professionelle og private liv, af forhold som vaner, præferencer, adfærd, handlemønstre, relationer og forbrug, men også af fysiske forhold, som sundhed og sygdom, og af materielle forhold, som ejendom,  formue osv. 

Heroverfor står de offentlig myndigheder, som bl.a. på grund af sammenlægninger i større enheder bliver mindre transparente for borgerne, som ikke længere kan følge strømmen og anvendelsen af oplysninger om dem selv.

Konsekvenser af registrering
I en sådan situation er det nødvendigt at se på konsekvenserne i forhold til borgerens rettigheder og friheder: retten til privalivsbeskyttelse og persondatabeskyttelsen, retten til selvbestemmelse og autonomi, friheden til at vælge til og fra, til at bevæge sig frit og til at råde over oplysninger, der drejer sig om en selv. Men også i forhold til de krav til retssikkerhed, som er en fast bestanddel af den retsstatlige tradition, som vi normalt hylder og følger. Det handler især om beskyttelse mod myndigheders vilkårlige magtudøvelse eller magtmisbrug, men også om uafhængig kontrol med, at overvågning og registrering af oplysninger foregår i overensstemmelse med lovgivningen og med iagttagelsen af kravet om proportionalitet og nødvendighed i det konkrete tilfælde.

Behovet for frihed og retssikkerhed
I forbindelse med terrorismebekæmpelse vil der være sammenfald mellem den enkelte borgers interesse i beskyttelse mod terrorangreb og samfundets bredere interesse i at undgå angreb på borgere, bygninger, infrastrukturer, institutioner m.v. Der er imidlertid ikke et tilsvarende sammenfald mellem statslige myndigheders interesse i at effektivisere arbejdsgange og systemer og den enkelte borgers interesse i at blive værnet mod vilkårlig magtudøvelse fra myndighedernes side eller mod vidtgående kontrol og overvågning. I forholdet mellem stat og borger vil der i mange situationer være modsatrettede interesser, fordi effektivitets- og overvågningshensyn ofte er uforenelige med basale principper om frihed og selvbestemmelse.  

En terrorismeindsats kræver derfor, at redskaber og løsninger identificeres og findes indenfor den ramme, som er givet med de demokratiske principper og spilleregler, som gælder i en retsstat.

Menneskerettigheder og retssikkerhedsgarantier udgør i den sammenhæng nødvendige komponenter, som ikke kan afvises med en generel henvisning til trusselsbilledet.        

Når det i lovforslaget angives, at “regeringen er opmærksom på vigtigheden af, at der i forbindelse med nye initiativer på terrorområdet sikres den rette balance mellem sikkerhed og retssikkerhed”, er det udtryk for en præmis, som ikke respekterer retsstatens spilleregler. Disse spilleregler fordrer, at beskyttelsen af landets og borgernes sikkerhed opnås på en måde, der respekterer såvel retssikkerhedsprincipper som menneskerettigheder. 

Der er da også bred enighed om indenfor såvel EU, Europarådet, OSCE som FN, at menneskerettigheder og retsstatsprincipper ikke må ofres i kampen mod terrorisme. Menneskerettighedsbeskyttelsen og retssikkerhedsprincipper skal ses som den strategi, der skal anvendes til at bekæmpe terrorismen. Begrundelserne herfor er, at tilsidesættelse af disse grundlæggende principper bekræfter terroristers påstand om, at de demokratiske samfund er svage og mangler principfasthed, hvorfor de kan og skal omstyrtes og erstattes af stærkere regimer. Ved at slække på demokratiske principper i kampen mod anti-demokrater, har vi således allerede accepteret anti-demokraternes spilleregler.

Retssikkerhed udhules
Villigheden hos den danske regering til at nedtone betydningen af grundlæggende principper og rettigheder ved at sidestille beskyttelsesinteressen heri med interessen i sikkerhed må – indenfor den nævnte forståelsesramme – anses at have kontraproduktiv effekt. Den udhuler den retssikkerhedsbeskyttelse, som har været kardinalpunktet i den danske retsstat i flere årtier.

Udgangspunktet for en terrorismeindsats bør i stedet tage sit afsæt i den menneskeretlige og retssikkerhedsmæssige beskyttelse. Borgernes interesse skal kun balanceres overfor stats- og myndighedsinteresser i undtagelsessituationen, d.v.s. i det øjeblik, hvor det står klart, at der er behov for at gøre brug af efterforskningsmidler, der griber ind i borgerens rettigheder og friheder.
Derudover er det af helt afgørende betydning, at indgreb i rettigheder kun foretages under kontrol. Retssikkerheden kan alene sikres, hvis der udøves uafhængig kontrol og overvågning med de myndigheder, som overvåger borgerne. Dette er i Danmark effektivt sikret gennem domstolskontrol med politiets straffeprocessuelle tvangsindgreb. I forbindelse med behandling af personoplysninger, herunder indhentning og videregivelse, er borgerne sikret beskyttelse mod vilkårlig anvendelse via krav om, at myndighederne skal kunne påvise nødvendighed og proportionalitet for at kunne legitimere en konkret registrering eller overførelse af oplysninger om en bestemt borger.

Danske borgere er mere transparente end andre
I terrorbekæmpelse øjemed er en sådan transparent borger selvfølgelig en fordel for efterforskning og forebyggelse – men er det lykken for borgeren?

Det er netop den tætte registrering af oplysning om borgerne – og det faktum, at oplysningerne kan gøres tilgængelige for ikke bare efterretningstjenesterne, men også andre offentlige myndigheder, der adskiller Danmark markant fra de lande, som vi på andre områder sammenligner os med uden for Skandinavien.
Mange lande, herunder Tyskland og England, tager afstand fra personnumre og andre identifikationskort, der kan give adgang til en flerhed af oplysninger om borgerne.

I Tyskland har man et veludbygget velfærdssystem, men det bygger på, at der er en arms længde mellem myndigheden og borgeren, som værner mod tæt registrering og indsigt i borgernes forhold.

I Holland har man ikke registeroplysninger på personniveau, men samler dem vi censuses, altså folketællinger og undersøgelser på baggrund af folks egne tilbagemeldinger.

I England har man accepteret tæt TV-overvågning og sammenkobling heraf med kriminalregistre – men en kobling herfra til andre registre om borgerne er ikke mulig – simpelthen fordi de ikke findes.

Passageroplysninger
Registrering og opbevaring af historiske og aktuelle passageroplysninger, herunder om en persons rejseruter, rejsetidspunkter, købsdato og -sted for flybilletter, kan betragtes som indgreb i privatlivsbeskyttelsen, idet de i kumuleret form giver en præcis profil af personens adfærd, mønstre og præferencer i forbindelse med rejser i ind- og udland. 

Oplysningernes personlige – og i nogle tilfælde følsomme – karakter understreges af, at der på listen over passageroplysninger, som Politiets Efterretningstjeneste mener har væsentlig betydning for varetagelsen af opgaver, er medtaget oplysninger om nationalitet, rejselegitimation, betalingsform, medrejsende mv.
Ændring af luftfartsloven, hvorved der indsættes en ny bestemmelse som § 148 a, pålægger luftfartselskaber en pligt til at registrere og opbevare oplysninger om passagerer og besætningsmedlemmer i et år og udlevere disse til brug for forebyggelse og efterforskning af overtrædelse af straffelovens kap. 12 og 13.

Det vil – ud fra en menneskeretlig betragtning – være legitimt at indhente sådanne oplysninger på en bestemt person, hvis det er nødvendigt og proportionalt i forbindelse med efterforskning af en konkret sag eller som led i forebyggelse af terrorhandlinger.

Når det anføres i bemærkningerne til loven, at flypassagerlister tænkes anvendt “som led i en mere generel overvågning i forhold til de kredse, som vurderes at være relevante i en terrormæssig sammenhæng”, er det udtryk for en tilsidesættelse af menneskerettens krav om konkret vurdering forud for indhentelse af passagerlister.

Et generelt ønske om effektivitet og hurtig adgang for efterretningstjenesterne til personlige oplysninger om borgernes rejseaktiviteter kan ikke begrunde en direkte adgang til sådanne oplysninger. Adgangen må ud fra en menneskeretlig vurdering være betinget af, at det konkret kan påvises, at den efterforskningsmæssige interesse overstiger hensynet til passagerens interesse i privatlivsbeskyttelse.  
I tilknytning hertil skal det bemærkes, at justitsministeriets bemærkning om, at der i praksis næppe forekommer tilfælde, hvor betingelserne for edition ikke er opfyldt, når passageroplysningerne kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver, ikke i sig selv kan begrunde tilsidesættelse af den retssikkerhedsgaranti, som domstolskontrollen udgør.

Bestemmelse indeholder derudover som § 148 a, stk. 4, direkte og elektronisk adgang for Politiets Efterretningstjeneste til luftfartselskabernes bookingsystemer. Formålet hermed er ligesom ved adgang til passageroplysninger at sikre en hurtigere og mere effektiv adgang til relevante oplysninger om personer, der køber billetter.

Der er heller ikke i forhold til adgang til bookingsystemer er foretaget en afvejning mellem borgerens, samfundsmæssige og myndighedsspecifikke interesser. Det er alene tillagt betydning, at den praktiske procedure bliver forenklet og effektiviseret. Hermed opfyldes den del af den samfundsmæssige og individuelle interesse i effektiv forebyggelse og efterforskning af terrorhandlinger, men der sker samtidig en fuldstændig tilsidesættelse af samfundets og den enkelte borgers interesse i, at indgreb kun foretages, når det er nødvendigt og proportionalt i en konkret situation, og at sådanne indgreb kontrolleres af domstolene.  

Overskudsinfo skal destrueres
I relation til såvel passagerlister som bookingsystemer, er det værd at bemærke, at Politiets Efterretningstjeneste må anses at være forpligtet til at sørge for, at den overskudsinformation, som måtte indgå i efterforskningsmaterialet som følge af passager- og bookingoplysninger, destrueres, såfremt det ikke er relevant for den konkrete sag. Dette følger af persondatalovgivningens krav til datakvaliteten, jf. Personoplysningslovens § 5, og de underliggende menneskeretlige og EU-retlige instrumenter, jf. Europarådets Persondatakonventions art. 5 og EU-direktiv om beskyttelse af personoplysninger, art. 6. 

To grundlæggende skred
Som konkluderende bemærkninger vil jeg nævne to principielle forhold, som udspringer af lovens adgang til at indhente passageroplysninger og til direkte adgang til booking systemer:

1. Det kontrolelement, som er helt afgørende for det værn, som retsstaten skaber for  borgerne mod statslige myndigheders vilkårlige magtudøvelse og magtmisbrug, er tilsidesat. Vi fjerner domstolskontrollen, men går endnu et skridt videre og lader PET få adgang til oplysninger uden en konkret vurdering af om de er nødvendige for sagen, og om der er proportionalitet mellem formålet for informationsindsamlingen og den indsamling af oplysninger som sker angående en bestemt person. Vi lader det være op til en generel vurdering af, om det er relevant for terrorbekæmpelse

2. Vi inddrager privat aktører direkte i efterforsknings- og terrorbekæmpelsesarbejde pligt til at registrere og opbevare

Pligt til at stille til rådighed
Det er blot nogle af flere tegn på, at der i disse år sker et skred i vores opfattelse af privatlivsbeskyttelsen – og også af vores behov for beskyttelse af private oplysninger over for staten og andre private personer eller organisationer. Men også adskillelsen mellem borger og stat og relationen imellem dem har ændret sig.Vi har rykket os fra en opfattelse af staten, som en del af det demokratiske system, der skal undergives kontrol og begrænsninger for at hindre, at magtbeføjelser bruges vilkårligt og med risiko for krænkelse af vores grundlæggende rettigheder, til en opfattelse, der bygger på fælles interesser og gensidig tillid. Det er der for så vidt ikke noget dårligt i, men det kræver så en anden bevidsthed om, hvordan magtudøvelsen udmønter sig og i hvis interesse. Et bemærkelsesværdigt eksempel på denne udvikling ligger i den sprogbrug, som PET benytter i forhold til at indhente informationer fra og om borgerne; tidligere blev personer, der gav oplysninger til politiet/PET om andres private forhold omtalt som stikkere, senere blev de kaldt informanter, mens de i dag er de dialogpartnere.