Af Jørgen V. Jepsen, lektor emeritus
Rapporten viser hovedpunkter vedrørende det danske politiklagesystem, set i lyset af den engelske ordning – ”The Independent Police Complaints Commission” (IPCC).
Desuden indeholder den kritik af den danske ordning set i lyset af de engelske krav om: Independence, Openness, Access, Transparency, Credibility.
I . Uafhængighed:
Undersøgelses- og afgørelsessystemet
1. Danmark
En væsentlig del af kritikken af det danske system angår inhabilitetsproblemet i kraft af den nære sammenhæng mellem Statsadvokaterne og politiet, der begge er en del af anklagemyndigheden. Politijurister gør turnustjeneste hos Statsadvokaterne i to år, og der er strukturelt tale om en fælles langsigtet avancementsstruktur.
(Eksempel: Statsadvokaten for Nordjylland E-M. Cassøe har tidligere gjort tjeneste i Løgstør politi – der var indklaget i ”Ørskov-sagen”. Der er med god grund rejst tvivl om statsadvokatens objektivitet (se Amnesty International´s rapport).
Et fundamentalt retssikkerhedsmæssigt princip lyder: ”Justice shall not only be done – it must also be seen as being done” (ex. Hauschildt sagen fra EMD).
1.1. Anklagemyndighed og politi: Statsadvokaterne (”SA´erne”) undersøger – ved politiets (evt. Rejseholdets) hjælp – klagerne og træffer afgørelse af, om de skal forfølges med tiltale – og udfører i givet fald tiltalen. SA´erne har Politiklagenævnene (PKN) som ”rådgivere”, der skal høres over SA´s udkast til afgørelse, men SA er ikke bundet af deres indstilling. SAs afgørelser kan påklages til Rigsadvokaten (RAen) – som også er en del af anklagemyndigheden (under Justitsministeriet (”Jmt.”), som sagerne dog ikke kan indbringes for). Hele strukturen er altså tæt forbundet og dermed ikke tillidsvækkende. En række sager peger i retning af manglende objektivitet.
1.2. Politiklagenævnene skulle være uafhængige som kontrollanter af SA, men har ikke i praksis afgørende indflydelse – deres klager til RAen tilsidesættes i de fleste tilfælde (se statistik i RAens årlige beretninger). PKN kan ikke kræve bestemte løsninger, men kun henstille. De kan i visse tilfælde kræve yderligere undersøgelser/efterforskning foretaget, men SA er ikke nødvendigvis bundet hertil. PKNs medlemmer (tre for hver SA-region) er for de 2s vedkommende KL-udpegede lægmænd (dvs. bredden er begrænset) og formændene er advokater udpeget af Advokatrådet. PKN-ene synes ret tæt forbundne til de instanser, de skal kontrollere, og bliver ”trukket ind imod disse” bl.a., ved årlige fællesmøder.
2. England-Wales:
IPCC er uafhængige af politiet og anklagemyndigheden, men har kun undersøgende og rådgivende funktioner (”recommendations”). De 18 ”Commissioners” (1 formand, 2 næstformand og 15 ”menige”) må ikke være eller have været ansat ved politi eller anklagemyndighed og de skal være bredt respekterede og nyde almen tillid. Derimod foregår efterforskning og sagsbehandling ved trænede ”investigators” og ”caseworkers”, hvoraf (næsten) alle har baggrund hos politiet, og som arbejder i teams. Hver commissioner er ansvarlig for en region, både mht. beslutninger om undersøgelser og mht. at videregive erfaringerne herfra til de pågældende regioners ”police authority”, der er overordnet de lokale ”police forces”. Commissioners har status som ”Constables” (politimestre/-direktører).
Undersøgerne har vidtgående beføjelser til at indkræve oplysninger fra de enkelte police forces i deres region. De har desuden ”guardianship responsibility” for arbejdet i deres region og skal bl.a. sørge for, at erfaringerne fra de undersøgte sager bliver ”fed back” til politiet mhp. at forbedre indsatsen og løse de problemer, der er påpeget.
”Learning the Lessons” er et meget benyttet catchword i denne forbindelse (se herom IPCC Annual Report 2006/07). F.eks. mht.:
- ”Domestic disturbances” – især hustruvold
- Færdselssager (herunder sager mod politifolk, der kører for stærkt uden grund og bliver afsløret i fotofælder eller i forb. med ulykker) samt
- Sager om håndtering af mentalt forstyrrede personer, der indbringes til politistationen og anbringes i arresten, hvor de ofte kommer til skade (”police stations are not ”safe places” under the Mental Health Act”).
Også skudepisoder involverende mentalt forstyrrede er blevet undersøgt grundigt og har givet anledning til kritik og til etablering af ”joint seminars” mellem politi og sundhedsvæsenet. Også efteruddannelse af personale i vagtstuen ”control room staff” anses for væsentlig.
Dansk politi kunne med fordel trække på disse erfaringer på baggrund af en række tilfælde, hvor mentalt forstyrrede personer er blevet skudt og dræbt af politiet – i et tilfælde fordi vedkommende truede med selvmord! I stort set alle danske sager af denne art er politifolkene blevet fundet ansvarsfri.
–
IPCC lægger særlig vægt på at bruge erfaringerne konstruktivt – ”improving” i stedet for ”blaming”.
Det ser ikke ud til, at dansk politi er tilsvarende opmærksomme på at revidere egne principper, organisationsforhold og operationel praksis, om end Rigsadvokaten og Rigspolitichefen i et vist omfang har udsendt retningslinier efter sager af denne art.
- 4) Andre sagsgrupper, som har givet anledning til ”recommendations” fra IPCC lokalt og generelt, er brugen af fysiske magtmidler såsom hunde og skydevåben samt knipler. IPCC har i anledning af et voksende antal konkrete sager anbefalet bedre træning af hundeførere samt udbygget instruktion i brugen af skydevåben samt om overvejelser om anvendelse af alternative magtmidler over for ordensforstyrrere.
Dansk politi er på det seneste begyndt at overveje mere ”bløde” teknikker (end hundebid og knipler) over for urolige fodboldtilskuere, også på vej til og fra kampene. Men i foråret 2008 har SA for København opgivet at finde de ansvarlige betjente (bortset fra en enkelt) for massiv voldsudøvelse med knippelslag m.v. over for et større antal svenske tilskuere. Det to tre år at få sagen afgjort skønt der forelå mobilfotografering af de knippelsvingende betjente. Den enkelte betjents adfærd fandtes ”kritisabel” (et relativt mildt udtryk på RAens skala) og man beklagede, at han i kampens hede havde tabt sin tjenestepistol. Sagen blev trukket i langdrag, bl.a. pga. uvilje hos betjentene til at afgive forklaring.
Også i en række andre sager er sagsbehandlingen trukket ud pga denne uvilje hos tjenestemændene til at afgive forklaring.
Sagsbehandlingen hos IPCC er anderledes hurtig og grundig – som belyst bl.a i årsrapporten for 2005/07 og IPCCs undersøgere har vidtgående beføjelser mht. adgang til politistationerne og til at kræve grundmateriale udleveret omgående.
Desuden kan borgerne klage til IPCC over langsommelig behandling hos det lokale politi. IPCC følger sagerne tæt og giver jævnlig underretning (mindst hver 28 dag) til klagere og andre parter.
Ligesom i DK løses en række klagesager ved lokal forhandling, dvs. gennem samtaler mellem klagerne og en overordnet politifunktionær. Klageren kan dog vælge at klage over såvel sagsbehandlingen som sagens udfald til IPCC (”appeal”) samt over, at klagen ikke er blevet registreret hos politiet. I de klager, der er ”validated” (anerkendt) af IPCC får klagerne ret i gennemsnitlig 24% af tilfældene, dog sjældnest vedr. sagens udfald.
I 2006/07 blev 785 validerede klager vedr. manglende registrering behandlet af IPCC. Heraf blev 39% ”upheld”, 373 angik den lokale forligsproces. heraf 12% upheld og 18878 (61% af alle) angik udfaldet af den lokale proces, heraf blev 17% upheld.
II: Tilgængelighed og åbenhed – ”Accessibility”, ”Openness”:
IPCC lægger megen vægt på at være ”tilgængelig” (”accessible”) for klagere. En række ”complaint access points” er oprettet hos lokale NGOer og på hjemmesiden og i brochurer lægger man vægt på forståeligheden, bla. ved at disse udgives på flere sprog, herunder både wallisisk og arabisk m.m.fl. – der lægges vægt på, at klagerne kan benytte deres eget sprog og der stilles ingen formkrav til klagens udformning. Der kan endog klages blot telefonisk, idet der er oprettet en særlig TCC – telephone complaint centres –service.
Denne åbenhed giver forståeligt nok anledning til, at der registreres et stort og stigende antal klager, og hver klagehenvendelse kan omfatte flere ”allegations” (påstande) om ”misconduct”, krænkende sprogbrug eller ligefrem ulovlige handlinger. I 2006/07 registreredes således i alt 41,584 –”allegations”. Heraf blev 12% trukket tilbage, medens der i 10% blev givet ”dispensation”, således at politiet ikke skulle undersøge dem. 47% af sagerne blev henvist til lokal behandling (men med appelmulighed), medens 30% resulterede i en undersøgelse (investigation).
Der arbejdes fortsat på at forbedre service, bl.a. ved at drive en omfattende oplysningsvirksomhed, herunder også over for minoritetsgrupper, med hvilke der holdes lokale og regionale møder til gensidig orientering og mhp at indhente forslag og synspunkter fra disse grupper. Der lægges særlig vægt på at modvirke tilbøjeligheder til racisme i korpset – der som bekendt har mange berøringspunkter med indvandrere og minoritetsgrupper, ofte af konfliktpræget karakter.
Ikke blot den forurettede, men også pårørende og venner samt personer med fuldmagt fra den forurettede kan klage. Den i Danmark benyttede, betænkelige udvej for politi eller SA til at afvise en klager pga manglende ”retlig interesse” (eksempelvis afvistes moderen til Arne Ørskov, der ville klage over hendes søns død i politiets varetægt) kendes åbenbart ikke i det engelske system og denne ordning bidrager således til tilliden til systemets objektivitet, hvilket er en af IPCCs hovedmålsætninger. Man ønsker at styrke tilliden til politiet ved at styrke tilliden til klagesystemet – modsat i DK, hvor selvtilfredsheden ikke synes at kende grænser.
Den engelske åbenhed har i øvrigt i 2007 fået et yderligere boost ved, at IPCC nu kan pålægge politiet at afholde ”misconduct hearings” – altså disciplinærsager – i fuld offentlighed!
III. Sagstyper-afgørelsestyper
IPCC undersøger i princippet kun sager af særlig alvorlig karakter, herunder sager om død eller alvorlig tilskadekomst som følger af politiets handlinger eller i politiets varetægt samt i sager mod politifolk for racisme, korruption eller alvorligt magtmisbrug. IPCC kan vælge at undersøge sagerne selv (”independent investigation”) eller at lede undersøgelsen, der foretages af politiet, eller endelig at ”supervise” politiets undersøgelser.
IPCC kan ikke selv rejse eller udføre tiltale, kun anbefale over for den almindelige anklagemyndighed (the Crown Prosecutor), at dette sker.
Det følger af IPCCs begrænsede ressourcer, at man kun kan undersøge en mindre del af sagerne selv.
Som nævnt undergives størstedelen af mindre sager en lokal sagsbehandling, hvor man evt. kan give klageren en beklagelse (som i Danmark). Desuden kan sagen give anledning til, at den indklagede modtager en advarsel (warning) eller at der rejses en disciplinærsag over for vedkommende politimand (noget der ikke indgår i den danske ordning, hvor det er den lokale politimester/direktør eller Rigspolitichefen, der står for sådanne disciplinærsager – evt. efter at der først er faldet en afgørelse i en straffesag).
I Danmark kan man lokalt udtale en beklagelse af det passerede – evt. selvom der ikke er noget at bebrejde den enkelte politimand – eller man kan, hvis der er grundlag herfor, udtale at en given adfærd har været, ”uhensigtsmæssig”, “kritisabel” eller endog ”meget kritisabel”, ja i groveste tilfælde ”yderst kritisabel” (RAen har udsendt en vejledning om anvendelsen af denne skala af udtryk for misbilligelse). Det er dog ret sjældent, at disse udtryk anvendes under det danske system – i 2006 var det i 7 tilfælde, medens der kun i et enkelt tilfælde blev giver udtryk for, at der forelå en ’systemfejl” Den altovervejende del af klagerne i det danske system medfører imidlertid ikke nogen egentlig kritik af de indklagede politifolks adfærd.
Ejheller rejses der noget nævneværdigt antal straffesager i Danmark for politifolks ulovligheder. De sager, der rejses, vedrører næsten alle overtrædelser af færdselsloven, og det anføres direkte (RAs årsberetning 2006), at monteringen af overvågningskameraer har medført et stigende antal sager mod politifolk for hastighedsovertrædelser, hvor der ikke var tale om udrykningskørsel.
Udfaldet af de øvrige sager er i overvejende grad tiltalefrafald eller påtaleopgivelse. Disse sager rubriceres i RA´s statistik under rubrikken ”tiltalegrundlag”, der således kommer til at se ud til at være højere end det antal, klagesager, der rent faktisk fører til tiltale.
På den her anførte baggrund kan det ikke undre, at flere danske advokater fraråder deres klienter at klage over politiet – de kan jo også selv risikere at få en anmeldelse og evt. en dom for falsk anklage mod politiet, som det er set i en del tilfælde (se herom min artikel ”Om Politiets ære og boomerangsager” i ”Retspolitiske Udfordringer” (Gad, Kbh. 2003). Selvom anklagemyndighedens repræsentanter på møder og i RA´ens årsberetning udtrykker forargelse over sådanne advokatudtalelser, er udtalelser af denne art et udtryk for den udbredte frustration over det gældende danske system. Men i stedet for at gå efter bolden – det mangelfulde danske klagesystem – går man efter kritikerne og søger dermed at ugyldiggøre kritikken. Men i dag er det en udbredt opfattelse, at også det system der skulle være en forbedring ved sin indførelse efter 1994, er utilstrækkeligt og utroværdigt.
I England og Wales har man i stedet valgt at satse på at øge grundlaget for at have tillid til klagesystemet, dels ved at sikre ”accessibility”, transparency and accountability” dvs. at politiet holdes til ansvar over for borgere og lokalsamfund, samtidig med at man sikrer fairness over for både klager og indklaget, dels ved at udøve en realistisk oplysningsvirksomhed om systemet og om klagemulighederne, som hele tiden søges forbedret.
IV. Forslag (i korte træk) til reform af den danske ordning:
Skal man forbedre den danske klageordning, er den ingen tvivl om, at man må forlade det nuværende system.
For det første bør der indføres en særskilt, uafhængig klageinstans, der skilles ud fra politi og anklagemyndighed. I øvrigt bør – som påpeget principielt af Politiets Visionsudvalg – politi og anklagemyndighed organisatorisk skilles ad, sådan som tilfældet er i de lande, vi normalt sammenligner os med.
En sådan klageinstans bør på beslutningsniveauet have en ledelse, der er uafhængig af og uden fortid i politi eller anklagemyndighed, sådan som man har kunnet gøre det med de engelske Commissioners i IPCC. Det udelukker ikke, at efterforsknings- og undersøgelsesarbejdet under disses ledelse kan udføres af personer, der er trænet i politiet og/eller hos anklagemyndigheden.
Man kan diskutere, om ikke også tiltalebeslutninger og udførelsen af tiltale bør henlægges til et sådant uafhængigt organ. Anklagernes tætte tilknytning til politiet under det danske system gør en sådan løsning nærliggende.
På samme måde som i England bør der lægges vægt ikke blot på at fastslå ansvar – evt. strafansvar – men også at lære af erfaringerne og omsætte den lære i praktisk organisatorisk og etisk policy. En vejledning herom kan uddrages af de engelske erfaringer, men i øvrigt også indhentes fra Europarådet, der for nylig har tilbudt sin assistance hertil – dog tilsyneladende over for en ret så modvillig dansk regering.
Det argument, der utvivlsom vil blive fremført med størst slagkraft er det økonomiske og måske hensynet til karriereudsigterne for ansatte i et sådant system.
Hertil er for det første at sige, at retfærdighed og tillid til retssystemer ikke kan være gratis, men er en vigtig investering i samfundets sammenholdskraft. I disse tider, hvor politi og anklagemyndighed tillægges stadigt mere vidtgående beføjelser er det vigtigt, at kontrollen med denne magtudøvelse er tilstrækkelig og overbevisende. Skal borgerne føle, at de lever i en retsstat, hvor der magthavere og kontrollanter selv er udsat for borgernes kontrol, må vi foretage de fornødne investeringer.